Conselho Nacional de Justiça

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO ACRE. AUXÍLIO-MORADIA RETROATIVO. DECISÃO PLENÁRIA DO CNJ PELA DEVOLUÇÃO DOS VALORES RECEBIDOS PELOS MAGISTRADOS. DECADÊNCIA. RECEBIMENTO DE BOA-FÉ. IMPOSSIBILIDADE  DA RESTITUIÇÃO. 

1. A Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, ao tratar da anulação dos atos pela Administração Pública determina que o prazo decadencial é de 5 (cinco) anos, contados da data em que os atos foram praticados, exceto se comprovada a má-fé do destinatário

2. Considerando que o último pagamento da verba discutida data de meados de agosto de 2016, teria a Administração até agosto de 2021 para anulá-los. Ocorre que o julgamento pelo CNJ que declarou a ilegalidade do pagamento é de setembro de 2021, portanto, mais de 5 anos após o pagamento da última parcela. 

3. Os magistrados receberam a verba de boa-fé, a partir da interpretação do TJAC que foi declarada equivocada posteriormente aos pagamentos.

4. Conclui-se pela impossibilidade de devolução dos valores recebidos a título de auxílio moradia retroativo, contados de 15 de setembro de 2014, determinado pelo CNJ nos autos do presente PCA.

5. Procedência parcial para declarar a inexigibilidade da restituição dos valores percebidos a título de pagamento de retroativo do auxílio-moradia pelos magistrados vinculados ao Tribunal de Justiça do Estado do Acre, uma vez que percebidos de boa-fé, cujo pagamento fundou-se na presunção de legalidade do ato administrativo concedente. 

 ACÓRDÃO

O Conselho, por unanimidade, julgou parcialmente procedente o pedido, nos termos do voto do Relator, com as ressalvas do Conselheiro Márcio Luiz Freitas e da Presidente. Ausente, circunstancialmente, o Conselheiro Luis Felipe Salomão. Ausente, em razão da vacância do cargo, o representante do Ministério Público da União. Presidiu o julgamento a Ministra Rosa Weber. Plenário, 5 de setembro de 2023. Presentes à sessão os Excelentíssimos Senhores Conselheiros Rosa Weber, Luis Felipe Salomão, Vieira de Mello Filho (Relator), Mauro Pereira Martins, Salise Sanchotene, Jane Granzoto, Richard Pae Kim, Marcio Luiz Freitas, Giovanni Olsson, João Paulo Schoucair, Marcos Vinícius Jardim Rodrigues, Marcello Terto, Mário Goulart Maia e Luiz Fernando Bandeira de Mello. Sustentaram oralmente: pela Interessada Associação dos Magistrados Brasileiros - AMB, a Advogada Aline Cristina Benção - OAB/DF 74.199; e, pela Interessada Associação dos Magistrados do Acre - ASMAC, o Advogado Thiago Pereira Figueiredo - OAB/AC 3.539.

Conselho Nacional de Justiça

RELATÓRIO

Trata-se de ofício do Tribunal de Justiça do Acre (TJAC) acerca do pedido formulado pela AMB àquela Corte sobre a impossibilidade de devolução dos valores recebidos a título de auxílio moradia retroativo, contados de 15 de setembro de 2014, determinado pelo CNJ nos autos do presente PCA.

Alega o TJAC que, uma vez que todos os desembargadores que compõem a administração do tribunal receberam a aludida verba, haveria conflito de interesse, razão pela qual encaminha aquele tribunal o pedido formulado pela AMB para apreciação por este Conselho.

Por sua vez, a aludida associação sustenta  que inicialmente seja aberto processo local para anular a decisão plenária do TJAC de 18/12/2015. Alega que como se trata de uma relação indivisível todos os magistrados afetados deveriam ser notificados em litisconsórcio passivo unitário necessário. Em seguida, sustenta, na hipótese de procedência do processo desconstitutivo, aí sim a abertura de processos individualizados, pois, somente nesse momento, a presunção de legitimidade da decisão plenária teria sido ilidida.

Ademais requer que seja reconhecida a decadência do CNJ para anular a decisão administrativa do TJAC ou, subsidiariamente, seja declarada a inexigibilidade da restituição dos valores, pois teriam sido percebidos de boa-fé pelos magistrados daquele estado da federação.

 É o relatório.

Conselho Nacional de Justiça

2. FUNDAMENTAÇÃO

O EXMO. MINISTRO LUIZ PHILIPPE VIEIRA DE MELLO FILHO (RELATOR):

Em 30.09.2014 o Tribunal de Justiça do Acre recebeu a notificação do STF sobre a concessão liminar proferida na AO nº 1946 que autorizou a implementação do auxílio moradia previsto no art 65, II, da LOMAN para todos os magistrados do país.

Em 18. 12.2015, após pedido formulado pela Associação dos Magistrados do Acre- ASMAC- o Pleno Administrativo daquele tribunal reconheceu o direito ao recebimento daquele benefício de maneira retroativa a 5 (cinco) anos e nos mesmos valores pagos aos Ministros do STF.

Após impugnação, este Conselho, em 18.12.2016, deferiu medida liminar para determinar que o Tribunal do Acre se abstivesse de efetuar ou prosseguir os pagamentos referentes aos retroativos daquele benefício.

Em 10.09.2021 sobreveio acórdão que julgou parcialmente a impugnação e determinou que o TJAC abrisse os devidos processos administrativos para, assegurando aos magistrados o contraditório e a ampla defesa, procedesse a devolução dos valores recebidos pelos juízes referentes aos valores retroativos de auxílio-moradia.

Fundamento e Decido

1-     Do Processo Anulatório

Primeiramente afasto a alegação da AMB de que deveria haver, inicialmente, a anulação da decisão pelo próprio tribunal acreano, com notificação de todos os magistrados do estado em litisconsórcio unitário para, posteriormente, proceder a repetição dos valores para aqueles magistrados que tivessem recebido a verba discutida por ser tal medida divorciada da interpretação lógica do acórdão proferido.

O acórdão do CNJ deixou claro que anulou a decisão administrativa do TJAC por entender que esta se deu sem embasamento legal e que caberia, após esta anulação, determinar, mediante processo com garantia de contraditório e ampla defesa, aos magistrados somente para a devolução da verba indevidamente recebida.

Assim, uma vez que o acórdão do CNJ foi no sentido de que a decisão do TJAC que determinou o pagamento retroativo carecia de embasamento da melhor interpretação jurídica, desnecessário, para não dizer inócuo, abrir novo processo para que a Corte acreana primeira e obrigatoriamente anulasse seus próprios atos para posteriormente determinar a devolução dos valores pagos.

Entretanto, isso não significa dizer que não se observa o fenômeno da decadência, matéria de ordem pública e que, portanto, pode e deve ser reconhecida sempre que presente

2-Da Decadência

A Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, ao tratar da anulação dos atos pela Administração Pública determina que o prazo decadencial é de 5 (cinco) anos, contados da data em que os atos foram praticados, exceto se comprovada a má-fé do destinatário, in verbis: 

“Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

§ 1^o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.” (grifos meus)

(...)” 

Ainda que se adote a interpretação mais favorável à Administração, e, portanto, a pior para os administrados, e considere-se a data de agosto de 2016, data do último pagamento, como o termo a quo para contagem decadencial, mesmo nesta hipótese, ter-se-á operado o referido fenômeno.

Sendo, como se observa dosa autos, o último pagamento da verba discutida datado de meados de agosto de 2016 (id 0183017), teria a Administração até agosto de 2021 para anulá-los. Ocorre que o julgamento pelo CNJ que declarou a ilegalidade do pagamento, é de setembro de 2021, portanto, mais de 5 (cinco) anos após o pagamento da última parcela.

Como se sabe, a decadência, é o instituto por meio do qual o ordenamento jurídico protege a estabilidade das relações entre o administrado e o poder público. Após o decurso do prazo legalmente previsto, o indivíduo passa ter consolidada a situação fática gerada pelos efeitos concretos do ato emanado pelo Estado.

Transcorridos mais de 5 (cinco) anos do último pagamento da vantagem, e levando-se em conta que os prazos decadenciais, diferentemente do que ocorre com os prazos de prescrição, não são suscetíveis de suspensão ou interrupção, a conclusão que se tira é a da decadência do direito de a Administração Pública invalidar o ato administrativo que concedeu a vantagem. 

No MS 28.953, o STF acolheu a tese da Relatora e nas razões, a posição do Presidente do STF esclareceu o tema quando afirmou[1] “[N]o próprio Superior Tribunal de Justiça, onde ocupei durante dez anos a Turma de Direito Público, a minha leitura era exatamente essa, igual à da ministra Carmen Lúcia; quer dizer, a administração tem cinco anos para concluir e anular o ato administrativo, e não para iniciar o procedimento administrativo. Em cinco anos tem que estar anulado o ato administrativo, sob pena de incorrer em decadência. Eu registro também que é da doutrina do Supremo Tribunal Federal o postulado da segurança jurídica e da proteção da confiança, que são expressões do Estado Democrático de Direito, revelando-se impregnados de elevado conteúdo ético, social e jurídico, projetando sobre as relações jurídicas, inclusive, as de Direito Público. De sorte que é absolutamente insustentável o fato de que o Poder Público não se submente também a essa consolidação das situações eventualmente antijurídicas pelo decurso do tempo.” (grifos meus) 

Assim, considerando que não se verificou má-fé pelo TJAC ao reconhecer o direto, mas interpretação tida como equivocada em relação ao cabimento de pagamentos retroativos a título de auxílio-moradia, tem-se que a finalização do processo, em setembro de 2021, acabou se dando em tempo superior ao prazo decadencial e, por consequência, deve ser reconhecida a impossibilidade de exigir o estorno à Fazenda dos valores recebidos.

3-     Do recebimento de boa-fé

Mas, ainda que por hipótese não se reconheça a decadência, tenho que permanece obstáculo intransponível para o estorno dos valores, qual seja: a boa-fé de quem os recebeu.

Como se depreende dos autos, o TJAC determinou o pagamento retroativo da verba referente ao auxílio moradia em dezembro de 2015, com o último pagamento tendo sido feito em agosto de 2016, mais de um ano após ser cientificado pelo STF de que havia sido reconhecido, em caráter liminar, o direito ao recebimento do aludido benefício (dezembro de 2014).

Importante aqui consignar que a decisão liminar do STF não fazia qualquer proibição a pagamento retroativo. A decisão do TJAC adveio da interpretação de que se o benefício foi reconhecido pelo STF e estava previsto na Lei Orgânica da Magistratura há mais de 5 anos, era decorrência lógica o surgimento de passivo por parte dos tribunais, dentro do lustro prescricional.

Quando concedida a liminar pelo CNJ, em setembro de 2016, que determinou que se suspendessem os pagamentos porque a interpretação da Administração acreana talvez não fosse adequada, não se pagou mais qualquer verba retroativa, de sorte que somente naquele momento da liminar é que surgiu a considerável dúvida acerca da correta interpretação sobre a decisão da Suprema Corte referente ao auxílio-moradia.

Uma das características marcantes dos atos administrativos é a de presunção de sua validade. Celso Bastos[2] costuma defini-la como sendo “... a qualidade de se presumirem válidos os atos administrativos até prova em contrário, é dizer, enquanto não seja declarada a sua nulidade por autoridade competente. Há, pois, uma presunção juris tantum de que o ato foi editado conforme ao direito, ou seja, com observância das normas que regulam a sua produção. É que o Estado tem a seu favor a presunção legal de que sua atividade é legítima. Consequentemente, há uma igualação provisória dos atos praticados pelos seus agentes, sejam esses atos legítimos e ilegítimos, anuláveis e nulos, pois, embora portadores de vícios, enquanto não forem revogados ou anulados gozam de uma vigência precária.” (destaques meus)

Ou seja, aos olhos de todos que receberam a verba retroativa, o ato administrativo do TJAC estava dentro da legalidade, não se podendo falar em má-fé de quem foi beneficiário dos valores pagos. Como destacado, a legalidade do ato só veio a ser discutida em setembro de 2016, quando da liminar do CNJ determinando a suspensão dos pagamentos, preservando-se a boa-fé até aquela data.

A impossibilidade da reposição ao erário de valores recebidos de boa-fé pelo administrado já é, há muito, reconhecida pelo ordenamento jurídico brasileiro, com fundamento no princípio da proteção das confianças legítimas e na presunção de legalidade e veracidade dos atos administrativos.

Em 10.03.2021, foram julgados, no Superior Tribunal de Justiça (STJ), os recursos especiais repetitivos afetados pelo Tema n. 1009, que objetivaram aferir a legalidade da reposição ao erário de valores, recebidos de boa-fé pelo servidor público, quando pagos indevidamente em razão de erro operacional da Administração Pública.

É nesse sentido que o STJ editou, no Tema n. 531, a seguinte tese: “quando a Administração Pública interpreta erroneamente uma lei, resultando em pagamento indevido ao servidor, cria-se uma falsa expectativa de que os valores recebidos são legais e definitivos, impedindo, assim, que ocorra desconto dos mesmos, ante a boa-fé do servidor público”. 

Vale a pena conhecer também o entendimento do TCU, que é parecido com o do STJ, apesar de um pouco mais rigoroso ao exigir que o erro seja escusável: 

Súmula 249 do TCU:

 É dispensada a reposição de importâncias indevidamente percebidas, de boa-fé, por servidores ativos e inativos, e pensionistas, em virtude de erro escusável de interpretação de lei por parte do órgão/entidade, ou por parte de autoridade legalmente investida em função de orientação e supervisão, à vista da presunção de legalidade do ato administrativo e do caráter alimentar das parcelas salariais.

Este Conselho já teve oportunidade de se manifestar em situação semelhante e decidiu no mesmo sentido. Vejamos:

PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. INSPEÇÃO. TRIBUNAL DE JUSTIÇA. MAGISTRADO. PERCEPÇÃO DE VERBAS SUPOSTAMENTE INDEVIDAS. PARCELAS RECEBIDAS DE BOA-FÉ. IRREPETIBILIDADE. PRECEDENTES DOS TRIBUNAIS SUPERIORES E DO TCU. PARCIAL PROCEDÊNCIA. 1. O presente procedimento administrativo foi autuado após Inspeção realizada pela Corregedoria Nacional de Justiça junto ao Tribunal de Justiça, para apurar a legitimidade da percepção, por alguns magistrados, de verbas supostamente indevidas, a saber: pagamento pelo desempenho de atividade em mutirões e durante recesso forense, e duplicidade de pagamentos a dois magistrados para o desempenho de uma única função, no mesmo período. 2. Inexiste dúvida de que os juízes efetivamente prestaram serviço em mutirões/justiça itinerante e, da mesma forma, cumpriram atividade jurisdicional nos meses de julho e de dezembro de 2005, período não submetido, por óbvio, ao regramento da Resolução nº. 13/CNJ, que data de 2006. 3. A ordem de devolução dos valores percebidos pelos magistrados – em evidente boa-fé – não se coaduna com o entendimento reiteradamente  assentado na jurisprudência deste Conselho e dos Tribunais Superiores. 4. O STF consigna o entendimento de que o reconhecimento da ilegalidade do ato que ensejou o recebimento/pagamento de vantagem a servidor, uma vez recebida de boa-fé, não implica no ressarcimento automático. No mesmo sentido, a Súmula n.º 249 do TCU. (...) 7. Procedência parcial. (CNJ - PCA - Procedimento de Controle Administrativo - 0004156-46.2009.2.00.0000 - Rel. ROGÉRIO NASCIMENTO - 245ª Sessão Ordinária - julgado em 21/02/2017) 

Por fim, o STF já declarou em  diversas oportunidades que[3] “ [C]onsoante firme entendimento desta Suprema Corte, descabe a “restituição de valores percebidos indevidamente em circunstâncias, tais como a dos autos, em que o servidor público está de boa-fé” (MS 25.921/DF-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, PRIMEIRA TURMA, DJe de 28/9/2015). É que o reconhecimento posterior da ilegalidade de vantagem remuneratória “não determina, automaticamente, a restituição ao erário dos valores recebidos, salvo se comprovada a má-fé do servidor, o que não foi demonstrado nos autos.” (MS 26.085, Rel. Min. Cármen Lúcia, PLENO, DJe 13/6/2008). 

Assim, parece-me que determinar a devolução dos valores recebidos seria ir de encontro à jurisprudência nacional, já que todos que receberam a verba o fizeram de boa-fé uma vez que decorreu de interpretação do TJAC que foi declarada equivocada posteriormente aos pagamentos.

Ante o exposto, reconheço a decadência do direito do CNJ de anular o ato emanado da plenária do TJAC nº 0100862 53.2015.8.01.0000, uma vez que decorrido o lustro decadencial entre último pagamento (agosto de 2016) e a decisão do CNJ (setembro de 2021). 

No mérito, julgo PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido para declarar a inexigibilidade da restituição dos valores percebidos a título de pagamento de retroativo do auxílio-moradia pelos magistrados vinculados ao Tribunal de Justiça do Estado do Acre, uma vez que percebidos de boa-fé, cujo pagamento fundou-se na presunção de legalidade do ato administrativo concedente. 

É como voto. 

Ministro LUIZ PHILIPPE VIEIRA DE MELLO FILHO

Conselheiro

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