Conselho Nacional de Justiça

EMENTA:

CONSULTA. DÚVIDAS QUANTO AO PAGAMENTO DE FUNCIONÁRIOS COM RECURSOS ORIUNDOS DAS PENAS DE PRESTAÇÕES PECUNIÁRIAS, VINCULAÇÃO À ESFERA DE PODER E FISCALIZAÇÕES. CONSULTA RESPONDIDA NOS TERMOS DO VOTO.

1. Trata-se de consulta formulada pelo Conselho da Comunidade na Execução Penal da Comarca de Porto Velho-RO em que questiona a possibilidade de pagamento de funcionários, com recursos oriundos da Resolução de nº 154/CNJ; possibilidade de fiscalização de suas instalações por integrantes do Judiciário e dúvidas quanto à eventual vinculação à esfera de Poder. 

2. A Lei de Execuções Penais determina que onde houver comarca com competência em execução penal (art. 80 da LEP), deverá ser criado um conselho da comunidade com as atribuições definidas no artigo 81 da mesma Lei.

3. É importante ressaltar, que no âmbito deste Conselho, foi editada, no ano de 2009, a Resolução de nº 96 que dispõe sobre o “Projeto Começar de Novo” no âmbito do Poder Judiciário, no sentido de promover ações de reinserção social de presos, egressos do sistema carcerário e de cumpridores de medidas e penas alternativas, incumbindo aos Tribunais incentivarem a criação e efetivação desses conselhos da comunidade na execução penal.

4. A última parte do inciso II do art. 3º da Resolução CNJ nº 154, de 13 de junho de 2012 (definição de recursos das penas de prestação pecuniária) veda apenas o destino de recursos financeiros para o pagamento aos conselheiros da comunidade, nada obstando, inicialmente o custeio de outras despesas, como as decorrentes de funcionários.

5. No que tange à fiscalização desses conselhos, eventuais cessões de espaços, parcerias público privadas, ou quaisquer outras fontes de fomento que tenham sido oriundas da Administração Pública, em especial, do Judiciário, estarão sujeitos a controle, por ser medida que se impõe, quando se tratar de dinheiro público ou outra forma de dispêndio de recursos.

6. Já em relação ao questionamento sobre eventual existência de vinculação dos conselhos à Administração, em que pese, o posicionamento do DMF pela inexistência de vinculação a qualquer Poder, bem como entender se tratar de pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, foram encontradas diversas formas de constituição, seja pessoa jurídica de direito privado seja de direito público, ou até mesmo sem natureza de pessoa jurídica, nesse último caso, em razão de ausência de quaisquer recursos de pessoal e financeiros, o que impossibilita a resposta em abstrato.

7. Por outro lado, o Provimento de nº 21, de 30/08/2012, da Corregedoria Nacional de Justiça, que versa sobre a destinação e fiscalização de medidas e penas alternativas, determina, em seu §3º, artigo 1º, que “o magistrado responsável deverá estimular a instalação e funcionamento dos Conselhos da Comunidade para auxílio da execução das penas e medidas alternativas”, o que deve ser fomentado.

8. Por fim, ressalto que todos aqueles que recebem recursos públicos estão sujeitos a prestação de contas, bem como à eventual responsabilidade, no caso de improbidade administrativa, nos termos, do art. 1º da Lei de nº 8.429/1992.

9. Consulta respondida nos termos do voto, com a intimação de todos os Tribunais do país para ciência de todos os juízes, com atribuições em execução penal.

 ACÓRDÃO

O Conselho, por unanimidade, respondeu a consulta, nos termos do voto do Relator. Plenário Virtual, 10 de maio de 2016. Votaram os Excelentíssimos Senhores Conselheiros Ricardo Lewandowski, Nancy Andrighi, Lelio Bentes, Carlos Levenhagen, Daldice Santana, Gustavo Tadeu Alkmim, Bruno Ronchetti, Fernando Mattos, Carlos Eduardo Dias, Rogério Nascimento, Arnaldo Hossepian, Norberto Campelo, Luiz Claudio Allemand, Emmanoel Campelo e Fabiano Silveira.

Conselho Nacional de Justiça

RELATÓRIO

Trata-se de consulta formulada pelo Conselho da Comunidade na Execução Penal da Comarca de Porto Velho-RO.

Foi consultado o seguinte:

A)  Os empregados auxiliares, funcionários e técnicos contratados pelos Conselhos da Comunidade devem ser interpretados como membros nos termos a que se refere a última parte do inciso II do art. 3º da Resolução CNJ nº 154, de 13 de junho de 2012?;

B)  O dever dos Tribunais em diligenciar o funcionamento regular a que se refere o § 1º do art. 5º da Resolução nº 96, de 27 de outubro de 2009, contempla estrutura física, administrativa e técnica para o desenvolvimento das atividades dos Conselhos da Comunidade?;

C) A qual estrutura de atribuição de poder o Conselho da Comunidade como órgão está vinculado? Ao executivo estadual ou municipal, ou, ainda, ao judiciário?

Em razão da especificidade da matéria, foram os autos encaminhados ao DMF, que emitiu parecer, o qual destaco o seguinte:

A recuperação da pessoa condenada e em cumprimento da pena privativa de liberdade é tarefa que envolve Estado, além de cada homem e cada mulher que habita este país, integrados no interesse maior de  segurança pública e, ao mesmo tempo, buscando alcançar esse direito. Em outras palavras, a participação comunitária é essencial para que o Estado se desenvolva em todas as suas atribuições e realize a missão de proporcionar a almejada justiça social e o bem comum. Em tal contexto, o legislador consagrou no art. 4º da Lei nº 7.210/84 (Lei de Execuções Penais) que “O Estado deverá recorrer à cooperação da comunidade nas atividades de execução da pena e da medida de segurança”.

A Assembleia Geral das Nações Unidades (ONU), em 14 de dezembro de 1990, ao enunciar os Princípios Básicos Relativos ao Tratamento de Reclusos, visando à humanização da justiça penal e à proteção dos direitos do homem, reforçou essa forma de participação social na execução penal. Reza o Princípio 10 que “Com a participação e ajuda da comunidade e das instituições sociais, e com o devido respeito pelos interesses das vítimas, devem ser criadas condições favoráveis à reinserção do antigo recluso na sociedade, nas melhores condições possíveis”.

A Lei de Execução Penal, ao tempo em que funciona como Estatuto Jurídico do Preso, dá também contornos sistêmicos à matéria ao prever os chamados órgãos da execução penal. Nesse cenário, citada lei reforça a necessidade do envolvimento da sociedade nas atividades relacionadas com o sistema carcerário - humanização das penas e assistência aos egressos - ao relacionar em seu art. 61, VII, o Conselho da Comunidade como órgão da execução penal.

Ao Juiz da Execução cabe instalar o Conselho da Comunidade, nos termos do art. 66, IX, da LEP, que será composto, pelo menos, por um representante da associação comercial ou industrial, um advogado indicado pela Seção da Ordem dos Advogados do Brasil local e um assistente social, escolhido pela Delegacia Seccional do Conselho Nacional de Assistentes Sociais, que serão nomeados pelo Juiz da Execução da comarca.

Referidos integrantes, sem prejuízo de outros que possam compô-lo, assumirão de forma voluntária e não remunerada as funções previstas em lei. Isto não impede que o Conselho possua empregados auxiliares, funcionários e técnicos contratados que não são reputados como seus membros.

Definido timidamente pelos arts. 80 e 81 da LEP, o legislador silenciou quanto à natureza jurídica do Conselho da Comunidade, de tal forma que paira a dúvida se é possível considerá-lo como pessoa jurídica de direito público, ou então pessoa jurídica de direito privado, de fim não econômico, ou ainda como mero órgão auxiliar do juízo.

Trata-se de ente personalizado, mas que uma vez constituído é registrado como pessoa jurídica de direito privado e sem fins lucrativos.

Assim, o Conselho da Comunidade não é órgão integrante do Poder Judiciário ou do Poder Executivo Estadual ou Municipal.

Nesse quadrante, apesar de articulado com o Poder Judiciário para a sua formação e com a administração do estabelecimento penal para a execução de suas atividades, o Conselho deve buscar preservar sua autonomia para que possa exercer de forma independente suas funções. Desse modo, O Conselho da Comunidade deve cumprir suas responsabilidades como instituição desvinculada da missão do Poder Judiciário ou do Executivo, de modo a assumir uma função política, de direitos humanos, de articulação e de participação nas forças locais pela construção de estratégias de reinserção do apenado e do egresso.

Pertinente aos ditamos da Resolução CNJ 96, o Poder Judiciário dos Estados tem o dever de diligenciar a efetiva instalação e o regular funcionamento dos Conselhos da Comunidade, especialmente no que toca à implementação de ações e projetos de reinserção social, assumindo papel fundamental na disseminação de culturas e práticas que resgatem o respeito aos direitos humanos dos presos, o que requerem uma atuação permanente, serena e comprometida.

Vale dizer, não se pode atribuir aos Tribunais de Justiça a responsabilidade pela estrutura física, administrativa e técnica para o desenvolvimento das atividades dos Conselhos da Comunidade, muito embora ser recorrente a cedência de espaço nos fóruns para o seu funcionamento.

Diante disto, aos questionamentos temos as seguintes respostas: a) Não; b) Não; c) Trata-se de ente personalizado sem vinculação a qualquer dos poderes constituídos.

Após, vieram os autos à Conclusão.

É o relatório.

Conselho Nacional de Justiça

VOTO

Preliminarmente, conheço a Consulta, por afetar a interesses gerais.

A Lei de Execuções Penais (Lei de nº 7210/1984), dispõe o seguinte, nos seus artigos 80 e 81:

Art. 80.  Haverá, em cada comarca, um Conselho da Comunidade composto, no mínimo, por 1 (um) representante de associação comercial ou industrial, 1 (um) advogado indicado pela Seção da Ordem dos Advogados do Brasil, 1 (um) Defensor Público indicado pelo Defensor Público Geral e 1 (um) assistente social escolhido pela Delegacia Seccional do Conselho Nacional de Assistentes Sociais.

Parágrafo único. Na falta da representação prevista neste artigo, ficará a critério do Juiz da execução a escolha dos integrantes do Conselho.

Art. 81. Incumbe ao Conselho da Comunidade:

I - visitar, pelo menos mensalmente, os estabelecimentos penais existentes na comarca;

II - entrevistar presos;

III - apresentar relatórios mensais ao Juiz da execução e ao Conselho Penitenciário;

IV - diligenciar a obtenção de recursos materiais e humanos para melhor assistência ao preso ou internado, em harmonia com a direção do estabelecimento.

Dessa forma, na linha do disposto acima, onde houver comarca com atribuições de Execução Penal, deverá ser instituído um Conselho da Comunidade com as atribuições definidas no artigo 81 acima mencionado.

É importante ressaltar, que no âmbito deste Conselho, foi editada, no ano de 2009, a Resolução de nº 96 que dispõe sobre o “Projeto Começar de Novo” no âmbito do Poder Judiciário, no sentido de promover ações de reinserção social de presos, egressos do sistema carcerário e de cumpridores de medidas e penas alternativas.

Destaco que, nesse sentido, cabem aos Tribunais de Justiça o acompanhamento de tais Conselhos, veja-se o art. 5º da aludida Resolução:

Art. 5º Os Tribunais de Justiça deverão instalar, no prazo de 30 dias, e por em funcionamento no prazo de até 90 dias, grupo de monitoramento e fiscalização do sistema carcerário, presidido por um magistrado, com as seguintes atribuições:

I - implantar, manter e cumprir as metas do Projeto Começar de Novo;

II - fomentar, coordenar e fiscalizar a implementação de projetos de capacitação profissional e de reinserção social de presos, egressos do sistema carcerário, e de cumpridores de medidas e penas alternativas.

III - acompanhar a instalação e o funcionamento, em todos os Estados, dos Patronatos e dos Conselhos da Comunidade de que tratam os arts. 78, 79 e 80 da Lei nº 7.210, de 11 de julho de 1984, em conjunto com o juiz da execução penal, relatando à Corregedoria Geral de Justiça, a cada três meses, no mínimo, suas atividades e carências, e propondo medidas necessárias ao seu aprimoramento.

IV - planejar e coordenar os mutirões carcerários para verificação das prisões provisórias e processos de execução penal;

V - acompanhar e propor soluções em face das irregularidades verificadas nos mutirões carcerários e nas inspeções em estabelecimentos penais, inclusive Hospitais de Custódia e Tratamento Psiquiátrico e Delegacias Públicas;

VI - acompanhar projetos relativos à construção e ampliação de estabelecimentos penais, inclusive em fase de execução, e propor soluções para o problema da superpopulação carcerária;

VII - acompanhar a implantação de sistema de gestão eletrônica da execução penal e mecanismo de acompanhamento eletrônico das prisões provisórias;

VIII - acompanhar o cumprimento das recomendações, resoluções e dos compromissos assumidos nos seminários promovidos pelo Conselho Nacional de Justiça, em relação ao Sistema Carcerário;

IX - implementar a integração das ações promovidas pelos órgãos públicos e entidades com atribuições relativas ao sistema carcerário;

X - estimular a instalação de unidades de assistência jurídica voluntária aos internos e egressos do Sistema Carcerário;

XI - propor a uniformização de procedimentos relativos ao sistema carcerário, bem como estudos para aperfeiçoamento da legislação sobre a matéria;

XII - coordenar seminários em matéria relativa ao Sistema Carcerário.

§ 1º Os tribunais deverão, ainda, com base no relatório do grupo, diligenciar para que os Conselhos da Comunidade sejam efetivamente instalados e para que tenham funcionamento regular, sobretudo no que pertine à implementação de projetos de reinserção social, em cumprimento à Lei 7.210, de 11 de julho de 1984 e à legislação local.

§ 2º Os tribunais que já criaram grupos de trabalho com atribuições similares às previstas no art. 5º deverão editar ato adaptando-os aos termos da presente resolução.

(grifos nossos)

Informo também que, nos dias 6 e 7 de dezembro de 2012, em Brasília, ocorreu o I Encontro Nacional dos Conselhos da Comunidade.

Tal encontro foi fruto de parcerias com representantes de conselhos da comunidade e com o Ministério da Justiça, com o Ministério da Saúde, Pastoral Carcerária e CNJ (então Juiz Auxiliar da Presidência – Luciano Losekann).

Ainda, antes de adentrar nos questionamentos, faço referência também ao Provimento da Corregedoria Nacional de Justiça de nº 21, que define regras para a destinação e fiscalização de medidas e penas alternativas, que servirá como base para resposta à Consulta:

Art. 1º. As prestações pecuniárias e as prestações sociais alternativas, objeto de transação penal e de sentença condenatória (art. 45, § 1º, do Código Penal), não revertidas às vítimas ou seus sucessores, devem ser destinadas pelo juiz às entidades públicas, privadas com destinação social e aos conselhos da comunidade, observada a resolução aprovada pelo CNJ no processo nº 0005096-40.2011.2.00.0000.

§ 1º Consideram-se entidades públicas as definidas nos termos do art. 1º, §2º, II, da Lei nº 9.784/1999, entidades privadas com destinação social as que atendam aos requisitos do art. 2º da Lei nº 9.637/1998, e conselhos da comunidade aqueles definidos nos termos da Lei de Execução Penal.

(...)

Faço então divisão da consulta, em razão das perguntas formuladas.

A)  Os empregados auxiliares, funcionários e técnicos contratados pelos Conselhos da Comunidade devem ser interpretados como membros nos termos a que se refere a última parte do inciso II do art. 3º da Resolução CNJ nº 154, de 13 de junho de 2012?;

Veja-se o que dispõe o artigo 3º da Resolução de nº 154/2012-CNJ:

Art. 3º É vedada a destinação de recursos:

I - ao custeio do Poder Judiciário;

II - para a promoção pessoal de magistrados ou integrantes das entidades beneficiadas e, no caso destas, para pagamento de quaisquer espécies de remuneração aos seus membros;

III - para fins político-partidários;

IV – a entidades que não estejam regularmente constituídas, obstando a responsabilização caso haja desvio de finalidade.

Os funcionários, auxiliares e técnicos que por ventura sejam contratados não são membros do conselho da comunidade.

A vedação imposta acima é de destinação de tais recursos financeiros para o pagamento aos membros do conselho.

Nessa linha, inicialmente, não há vedação para o pagamento de tais despesas com terceiros (funcionários) com verbas oriundas do disposto na Resolução nº 154/2012.

Ressalta-se que, caso o conselho da comunidade seja pessoa jurídica de direito privado, deverá, no mínimo, ser formalizado um convênio ou outro tipo de acordo com o poder público para a transferência de renda (contrato de gestão, em relação as organizações sociais, por ex.).

Dessa forma, a vedação de pagamento com despesas de terceiros poderá advir desse ajuste, caso esteja previsto nesse sentido.

B)  O dever dos Tribunais em diligenciar o funcionamento regular a que se refere o § 1º do art. 5º da Resolução nº 96, de 27 de outubro de 2009, contempla estrutura física, administrativa e técnica para o desenvolvimento das atividades dos Conselhos da Comunidade?;

A intenção do disposto no § 1º do art. 5º da Resolução nº 96/CNJ, conforme se pode depreender das considerações da própria Resolução é justamente incentivar a criação e adoção de medidas sociais de reinserção dos então presidiários à comunidade, bem como melhorias de suas condições, o que, muitas das vezes, advém do próprio Juiz de Execuções Penais.

Ressalta-se que em vários trechos da LEP é possível visualizar que o princípio da inércia do Juiz, tão presente em outras normas processuais, é mitigado, em razão do papel do magistrado, no âmbito da execução penal.

Nesse sentido, eventuais cessões de espaços, parcerias público privadas, ou quaisquer outras fontes de fomento que tenham sido oriundas da Administração Pública, em especial, do Judiciário, estarão sujeitos a controle, por ser medida que se impõe, quando se tratar de dinheiro público ou outra forma de dispêndio de recursos.

C) A qual estrutura de atribuição de poder o Conselho da Comunidade como órgão está vinculado? Ao executivo estadual ou municipal, ou, ainda, ao judiciário?

Antes de adentrar na resposta à eventual vinculação à esfera de Poder, faz-se necessária a definição da natureza jurídica dos Conselhos da Comunidade.

Conforme salientando do Parecer do DMF, citado no Relatório, a Lei de Execuções Penais foi tímida em relação aos Conselhos da Comunidade.

Em que pese, o posicionamento do DMF pela inexistência de vinculação a qualquer Poder, bem como se tratar de pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, foram encontradas diversas formas de constituição, seja pessoa jurídica de direito privado seja de direito público, ou até mesmo sem natureza de pessoa jurídica, nesse último caso, em razão de ausência de quaisquer recursos de pessoal e financeiros. (Veja-se o levantamento do ano de 2008 sobre os Conselhos da Comunidade na Execução penal, DEPEN-MJ anexo e/ou dados Estaduais mais atualizados junto à Federação dos Conselhos de Comunidade da Área Penitenciária do Rio Grande do Sul = FECCAPEN/RS – Presidente: Nilton Caldas, niltoncaldasadv@hotmail.com e Federação dos Conselhos da Comunidade do Paraná = FECCOMPAR – Presidente: Maria Helena Orreda, contato@feccompar.com.br, conforme informações obtidas, via email, junto ao DEPEN/MJ).

Nessa linha, como não há norma dispondo sobre a matéria, ficará a encargo de cada comarca/população local organizar seus Conselhos da Comunidade na Execução Penal, na forma que melhor atender aos interesses da região.

Desse modo, assim que definida a pessoa jurídica é que se torna possível responder a cada caso, sobre eventual vinculação, em especial, a existência de um controle finalístico, quando houver transferência de recursos públicos.

Por outro lado, o Provimento de nº 21, de 30/08/2012, da Corregedoria Nacional de Justiça, que versa sobre a destinação e fiscalização de medidas e penas alternativas, determina, em seu §3º, artigo 1º, que “o magistrado responsável deverá estimular a instalação e funcionamento dos Conselhos da Comunidade para auxílio da execução das penas e medidas alternativas”, o que deve ser fomentado.

Por fim, ressalto que todos aqueles que recebem recursos públicos estão sujeitos a prestação de contas, bem como eventual responsabilidade, no caso de improbidade administrativa, nos termos, do art. 1º da Lei de nº 8.429/1992.

Por essas razões respondo à consulta parcialmente, nos termos do voto, com a intimação de todos os Tribunais do país para ciência de todos os juízes, com atribuições em execução penal. 

É como voto.

Comunique-se ao interessado.

Inclua-se o feito em pauta.

Publique-se, intimem-se os Tribunais, após, arquive-se.

Brasília, DF, 17 de setembro de 2014.

Conselheira LUIZA CRISTINA FRISCHEISEN

Relatora

/DTS

Brasília, 2016-05-13.