Conselho Nacional de Justiça

EMENTA: TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL - TJMS. CESSÃO DE SALA EM FÓRUM PARA ASSOCIAÇÃO DE MAGISTRADOS.APLICAÇÃO DA LEI Nº 9.636/98.RATEIO DE DESPESAS COM MANUTENÇÃO, CONSERVAÇÃO E VIGILÂNCIA DO PRÉDIO. REALIZAÇÃO DE PROCESSO LICITATÓRIO PARA OFERECIMENTO DO USO DO ESPAÇO A OUTRAS ENTIDADES EVENTUALMENTE INTERESSADAS. 

I - Diante da lacuna na lei do Estado de Mato Grosso do Sul acerca da cessão de bens imóveis a entidades privadas, deve ser aplicada ao caso concreto a sistemática análoga à utilizada no Poder Judiciário Federal (art. 18 da Lei nº 9.636/98), sobretudo, em homenagem aos princípios da Isonomia, da Moralidade e da Razoabilidade.  

II – É necessário que a entidade cessionária venha a arcar com o rateio das despesas com manutenção, conservação e vigilância do prédio. Precedentes deste Conselho e do Tribunal de Contas da União. 

III - Estando o TJMS submetido à Lei nº 8.666/93 e, havendo competitividade, deverá ser realizado procedimento licitatório, previsto em lei, de forma a ofertar o uso do espaço a demais entidades eventualmente interessadas.

IV. Procedimento de Controle Administrativo que se julga parcialmente procedente.

 ACÓRDÃO

O Conselho, por unanimidade, julgou parcialmente procedente o pedido para determinar ao TJMS que: a) passe a exigir da Associação dos Magistrados de Mato Grosso do Sul - AMAMSUL o rateio das despesas com manutenção, conservação e vigilância do prédio, nos moldes determinados no art. 13, VII, do Decreto nº 3.725/2001; e b) verifique a existência de possível competitividade e, em caso afirmativo, proceda à realização de licitação para a cessão do espaço, nos termos do voto do Relator. Presidiu o julgamento a Ministra Rosa Weber. Plenário Virtual, 30 de junho de 2023. Votaram os Excelentíssimos Conselheiros Luiz Fux (então Presidente), Luis Felipe Salomão, Vieira de Mello Filho, Mauro Pereira Martins, Rubens Canuto (então Conselheiro), Tânia Regina Silva Reckziegel (então Conselheira), Richard Pae Kim, Giovanni Olsson, Sidney Madruga, João Paulo Schoucair, Marcos Vinícius Jardim Rodrigues, Marcello Terto, Mário Goulart Maia e Luiz Fernando Bandeira de Mello. Não votou o Excelentíssimo Conselheiro Marcio Luiz Freitas.

 1.   RELATÓRIO

O EXMO. SR. CONSELHEIRO LUIZ PHILIPPE VIEIRA DE MELLO FILHO (RELATOR): Trata-se de Procedimento de Controle Administrativo instaurado a fim de que se apure a regularidade formal da cessão de sala do Fórum Estadual da Comarca de Campo Grande/MS à Associação dos Magistrados de Mato Grosso do Sul – AMAMSUL. 

O presente feito foi instaurado, de ofício, por determinação do então Corregedor Nacional de Justiça, Ministro Humberto Martins, que concluiu pelo arquivamento de Reclamação Disciplinar, inicialmente proposta, e consequente autuação deste PCA, para análise dos aspectos relativos ao controle administrativo da cessão da referida sala (Id 3645386). 

Em manifestação inicial, o TJMS informou que a sala localizada no terceiro andar, do bloco 2, do Fórum de Campo Grande, cedida para a Associação dos Magistrados de Mato Grosso do Sul – AMAMSUL, desde 2013, e, além de não gera qualquer custo para o Poder Judiciário Estadual, também é utilizada para reuniões administrativas do Conselho de Comunidades da 2ª Vara de Execução Penal, do Comitê Gestor do CPE e pelos Juízes das Varas instaladas no fórum para cursos e palestras internas (Id 3568678). 

Afirmou que a cessão de uso de salas do Fórum é ato discricionário da administração do Tribunal e se insere no âmbito de sua autonomia administrativa, conforme prevê o art. 96, I, “b”, da CF/88. 

Novamente intimado, o TJMS informou a formalização do Acordo de Cooperação nº 02.026/2019 com a Associação dos Magistrados de Mato Grosso do Sul – AMAMSUL, a fim de regulamentar a cessão de uso da sala localizada no terceiro andar, do Fórum de Campo Grande àquela entidade. Fez juntar cópia do referido Acordo de Cooperação (Id 3658692).

Diante do largo decurso de tempo desde as últimas informações prestadas pelo Tribunal, que noticiaram a formalização de acordo de cooperação com a Associação de Magistrados, determinei a intimação daquela Corte para apresentar informações atualizadas acerca da aludida cessão (Id. 4171890).

Em resposta, o Tribunal Requerido informou que continua em vigor a cessão de uso da sala à AMAMSUL, bem como reiterou que o espaço serve de apoio ao Poder Judiciário como um todo.

É o relatório, em síntese. 

2.     FUNDAMENTAÇÃO 

O EXMO. SR. CONSELHEIRO LUIZ PHILIPPE VIEIRA DE MELLO FILHO (RELATOR): A questão debatida nos presentes autos cinge-se à legalidade da cessão de sala do Fórum Estadual da Comarca de Campo Grande – MS à Associação dos Magistrados de Mato Grosso do Sul – AMAMSUL.

O feito tramitou inicialmente como Reclamação Disciplinar apresentada pelo ora Requerente, Carlos Alberto Garcete de Almeida, Juiz de Direito da 1ª Vara do Tribunal do Júri da Comarca de Campo Grande-MS, em desfavor do então Presidente do TJMS, Desembargador Divoncir Schreiner Maran, por suposta violação ao art. 35, inciso I, da LOMAN, por permitir a utilização informal e gratuita de sala localizada no terceiro andar do Fórum Estadual da Comarca de Campo Grande – MS pela Associação dos Magistrados de Mato Grosso do Sul – AMAMSUL.

Mediante a decisão Id. 3645386, o então Corregedor Nacional de Justiça, Ministro Humberto Martins, afastou qualquer infração disciplinar por parte do Magistrado Reclamado, mas determinou a retificação da autuação do feito para a classe processual Procedimento de Controle Administrativo, para que seja analisada a questão quanto ao aspecto da regularidade formal da cessão, à luz dos precedentes deste Conselho e do entendimento do Tribunal de Contas da União.

Naquela oportunidade, e. Corregedor recordou que este Conselho já enfrentara questão semelhante, na qual houve a cessão não onerosa de espaço público a entidade de classe de Magistrados pelo TJMG, tendo o Plenário concluído que o ato de cessão possui natureza discricionária, porquanto foram preenchidos os seus requisitos, tais como a existência de espaço físico disponível e o reconhecimento de conveniência administrativa.

Todavia, referiu-se a entendimento do Tribunal de Contas da União quanto à necessidade de formalização das cessões de espaços públicos e de exigência de contraprestação pecuniária pela ocupação dos referidos bens públicos.

Diante do quanto decidido pelo e. Corregedor Nacional, o Tribunal Requerido formalizou acordo de cooperação com a AMAMSUL, a fim de regularizar a cessão de uso da sala localizada no 3º andar do Fórum de Campo Grande/MS à referida entidade, encaminhado cópia do instrumento de ajuste a este Conselho.

Nesse contexto, faz-se necessária a análise por este Conselho do instrumento de acordo firmado pelo TJMS com a entidade de classe dos Magistrados, especialmente quanto a sua legalidade.

De início, note-se que, por se tratar de bem pertencente ao Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul, necessário observar a legislação daquele Ente Federativo. Assim, a Constituição daquele Estado, de 5 de outubro de 1989, atribuiu, em seu art. 62, à Assembleia Legislativa, com sanção do Governador, competência para legislar sobre a cessão de bens imóveis do Estado.

Nessa seara, tem-se que a Lei nº 273, de 19 de outubro de 1981, é a norma vigente, que dispõe sobre o regime jurídico dos bens imóveis do Estado de Mato Grosso do Sul. Acerca da utilização por terceiros dos seus imóveis, cabe transcrever os seguintes dispositivos: 

“Art. 40. Quando não forem necessários aos seus serviços públicos, não interessarem a qualquer plano urbanístico ou outros, ou não se revelarem de vantajosa exploração econômica pelo Estado, as seus imóveis poderão ser total ou parcialmente utilizados por terceiros, sob as formas de permissão de uso; cessão de uso ou concessão de uso.  

[...] 

Art. 46. O Poder Executivo poderá ceder, mediante imposição de encargos, o uso de imóveis do Estado à pessoa jurídica de direito público interno, à entidade da administração indireta do Estado, dos seus Municípios e da União, pelo prazo de vinte anos. (Redação dada pela Lei nº 3759/2009) 

Art. 47. Ouvidas previamente as Secretárias de Estado relacionadas com as atividades exercidas pela entidade beneficiária, a cessão será efetivada mediante termo, que necessariamente conterá:

I - os encargos;

II - as cláusulas de extinção;

III - a cláusula penal.” 

Constata-se, portanto, que a Lei Estadual não prevê cessão do uso de imóveis desse Ente Federativo a entidades privadas, mesmo que sem fins lucrativos.

No âmbito federal, até o ano de 1998, a cessão de uso de imóveis da União também não se destinava a entidades privadas. É que o Decreto-Lei nº 9.760/1946, que dispõe sobre os bens imóveis da União, em seu art. 64, § 3º, previu que a cessão “se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar”, o que pressupunha tratar-se de cessão a outros órgãos públicos.

No entanto, a Lei nº 9.636/98 ampliou essas hipóteses, de modo a possibilitar a cessão de bens imóveis da União a pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse social .Confira-se: 

“Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946, imóveis da União a:  

I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde;  

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.  

(...) 

§ 5º  Na hipótese de destinação à execução de empreendimento de fim lucrativo, a cessão será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, serão observados os procedimentos licitatórios previstos em lei e o disposto no art. 18-B desta Lei.                       

  A mencionada lei foi regulamentada pelo Decreto nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001, e, no que se refere à cessão de bens imóveis, dispôs:

“Art. 12.  Não será considerada utilização em fim diferente do previsto no termo de entrega, a que se refere o § 2º do art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, a cessão de uso a terceiros, a título gratuito ou oneroso, de áreas para exercício das seguintes atividades de apoio necessárias ao desempenho da atividade do órgão a que o imóvel foi entregue: 

I - posto bancário; 

II - posto dos correios e telégrafos; 

III - restaurante e lanchonete; 

IV - central de atendimento a saúde; 

V - creche; e

VI - outras atividades similares que venham a ser consideradas necessárias pelos Ministros de Estado, ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo e Judiciário, responsáveis pela administração do imóvel.

Parágrafo único.  As atividades previstas neste artigo destinar-se-ão ao atendimento das necessidades do órgão cedente e de seus servidores.

Art. 13.  A cessão de que trata o artigo anterior será formalizada pelo chefe da repartição, estabelecimento ou serviço público federal a que tenha sido entregue o imóvel, desde que aprovada sua realização pelo Chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República, respectivos Ministros de Estado ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo e Judiciário, conforme for o caso, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei e as seguintes condições: 

I - disponibilidade de espaço físico, de forma que não venha a prejudicar a atividade-fim da repartição;

II - inexistência de qualquer ônus para a União, sobretudo no que diz respeito aos empregados da cessionária;

III - compatibilidade de horário de funcionamento da cessionária com o horário de funcionamento do órgão cedente;

IV - obediência às normas relacionadas com o funcionamento da atividade e às normas de utilização do imóvel;

V - aprovação prévia do órgão cedente para realização de qualquer obra de adequação do espaço físico a ser utilizado pela cessionária;

VI - precariedade da cessão, que poderá ser revogada a qualquer tempo, havendo interesse do serviço público, independentemente de indenização;

VII - participação proporcional da cessionária no rateio das despesas com manutenção, conservação e vigilância do prédio;

VIII - quando destinada a empreendimento de fins lucrativos, a cessão deverá ser sempre onerosa e sempre que houver condições de competitividade deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei; e

IX - outras que venham a ser estabelecidas no termo de cessão, que será divulgado pela Secretaria do Patrimônio da União.”

Desse modo, conquanto em alguns Estados da Federação não haja lei prevendo esse tipo de cessão, como é o caso do Estado de Mato Grosso do Sul, espelhados na lei federal, consolidou-se a praxe da cessão de uso de espaços físicos da Administração Pública Estadual a terceiros, para o atendimento de necessidades de apoio do órgão cedente e de seus servidores. Cito como exemplo: a cessão de espaço físico em Tribunais de Justiça dos Estados para abrigar agências bancárias, restaurantes, lanchonetes, Associações de Magistrados e de Servidores etc.

Sendo assim, diante da lacuna na lei do Estado de Mato Grosso do Sul, impende aplicar ao caso concreto a sistemática análoga à utilizada no Poder Judiciário Federal, sobretudo, em homenagem aos Princípios da Isonomia, da Moralidade e da Razoabilidade.

Nesse contexto, na questão posta, deve-se averiguar se o instrumento de ajuste firmado entre o TJMS e a Associação dos Magistrados de Mato Grosso do Sul – AMAMSUL observaram as regras de cessão de bens imóveis a entidade privada, mormente, quanto à participação proporcional no rateio das despesas com manutenção, conservação e vigilância do prédio e quanto à necessidade de realização de procedimentos licitatórios previstos em lei.

Assim, para melhor elucidar a questão, cumpre transcrever cláusulas do referido acordo de cooperação:

“CLÁUSULA PRIMEIRA - DO OBJETO

O objeto do presente acordo é a cessão de uma sala localizada no 3º andar do Fórum de Campo Grande para a Cooperada, com a finalidade de ser utilizada para reuniões de trabalho e eventos institucionais entre magistrados, no propósito de facilitar a integração da magistratura e também estreitar o diálogo entre a Administração do Tribunal de Justiça e a magistratura sul-mato-grossense.

CLÁUSULA SEGUNDA — DA CONTRAPRESTAÇÃO

Em contrapartida à cessão objeto desse Termo de Cooperação, caberá à Cooperada fornecer o mobiliário e disponibilizar, nos eventos institucionais e de trabalho, a estrutura de comida e bebida eventualmente utilizada.

CLÁUSULA TERCEIRA — DO PRAZO

O presente acordo é celebrado pelo prazo de 60 (sessenta) meses, com vigência a partir de sua assinatura.”

Sobressai das cláusulas retro transcritas, que a cessão do espaço pelo Tribunal de Justiça à AMAMSUL tem como contraprestação somente o fornecimento de mobiliário e de alimentos quando da realização de eventos institucionais e de trabalho, o que vai de encontro às normas retro mencionadas.

Assento que este Conselho também já se manifestou pela necessidade de custeio de despesas pela entidade cessionária, conforme a ementa do julgado a seguir transcrita:

“PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MINAS GERAIS. UTILIZAÇÃO DE ESPAÇO PÚBLICO POR ENTIDADE DE CLASSE DOS MAGISTRADOS MINEIROS OU DE SINDICATO DOS SERVIDORES. ATO DISCRICIONÁRIO DO TRIBUNAL. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE. 

Vê-se, portanto, que a cessão é possível, tanto à AMAGIS, quanto aos próprios requerentes, desde que preenchidos requisitos como a existência de espaço físico disponível, o reconhecimento de conveniência administrativa e a possibilidade de que sejam custeadas, pela entidade beneficiária, as despesas de ocupação do espaço.

Já no que tange ao pedido alternativo dos requerentes, que seja reconhecida a legalidade do uso, pelas entidades requerentes, de espaço para prestar serviços a seus filiados, entendo que a cessão é possível diante dos fundamentos legais supracitados, mas o ato de cessão está no âmbito da discricionariedade do TJMG, que nas suas informações (INF31), até o presente momento, nunca recebeu qualquer pedido pelos requerentes. Ante o exposto, considerando a garantia constitucional da autonomia dos tribunais, julgo improcedentes os pedidos. (CNJ - PCA - Procedimento de Controle Administrativo - 0001982-59.2012.2.00.0000 - Rel. JEFFERSON LUIS KRAVCHYCHYN - 149ª Sessão Ordináriaª Sessão - j. 19/06/2012).

Além disso, constata-se que o TJMS não procedeu à realização de processo licitatório para a ocupação da sala em tela, considerando que outras entidades associativas possam, eventualmente, terem interesse em ocupar o espaço.

É que, estando o Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul submetido à Lei nº 8.666/93 e, havendo a possibilidade de competição, deverá ser realizado procedimento licitatório, de modo a ofertar o uso do espaço a outras entidades eventualmente interessadas, prestigiando, assim, o princípio da isonomia previsto no artigo 37, XXI, da Constituição da República.

Com efeito, a realização de procedimento licitatório se mostra necessária porquanto a hipótese em análise não se adequa a uma das hipóteses de dispensa de licitação previstas na Lei 9.636/1998, senão vejamos:

Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:

(...)

§ 6o  Fica dispensada de licitação a cessão prevista no caput deste artigo relativa a:                       (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

I - bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse  social  desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;                    (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

II - bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinqüenta metros quadrados), inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública e cuja ocupação se tenha consolidado até 27 de abril de 2006.                      (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

III - espaços físicos em corpos d’água de domínio da União para fins de aquicultura, no âmbito da regularização aquícola desenvolvida por órgãos ou entidades da administração pública.     (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)

(...)

§ 8o  A destinação que tenha como beneficiários entes públicos ou privados concessionários ou delegatários da prestação de serviços de coleta, tratamento e distribuição de água potável, esgoto sanitário e destinação final de resíduos sólidos poderá ser realizada com dispensa de licitação e sob regime gratuito.

(...)

§ 13. A cessão que tenha como beneficiária autorizatária de exploração ferroviária, nos termos da legislação específica, será realizada com dispensa de licitação.  (Incluído pela Lei nº 14.273, de 2021) 

Art. 18-B. Os imóveis da União que estiverem ocupados por entidades desportivas de quaisquer modalidades poderão ser objeto de cessão em condições especiais, dispensado o procedimento licitatório e observadas as seguintes condições:                    (Incluído pela Lei nº 13.813, de 2019)

I – que as ocupações sejam anteriores a 5 de outubro de 1988, exclusivamente; e                    (Incluído pela Lei nº 13.813, de 2019)

II – que a cessão seja pelo prazo máximo de 30 (trinta) anos, admitidas prorrogações por iguais períodos.                    (Incluído pela Lei nº 13.813, de 2019)

Esse, inclusive, é o entendimento do Tribunal de Contas da União, cabendo transcrever os seguintes precedentes:

“A cessão de imóveis por parte da Administração Pública a associações e outras entidades deve ser antecedida de licitação, em regra, sendo o pagamento das despesas de água e energia elétrica atribuíveis aos ocupantes do imóvel, cabendo a restituição dos valores assumidos indevidamente pela instituição pública, se for o caso”.( Acordão 3947/2012 – Segunda Câmara. Relator Augusto Nardes)

“...O § 5º do art. 18 da Lei nº 9.636/98 estabelece que, sempre que houver competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei. Portanto, diante de limitação do espaço físico disponível e da possibilidade da existência de demandas de vários estabelecimentos privados para a ocupação de espaços físicos para fins não institucionais, cumpre à autoridade administrativa competente providenciar o devido certame licitatório, com o fito de garantir a isonomia de tratamento, não privilegiando determinados usuários em detrimento de outros...” (Acórdão 1059/2013-Segunda Câmara, Relator: JOSÉ JORGE, julgado em 12/03/2013)

“PEDIDO DE REEXAME. REPRESENTAÇÃO. CONVÊNIO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA. CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO COM NATUREZA DE CESSÃO DE USO. AUSÊNCIA DO CARÁTER ONEROSO E DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. VIOLAÇÃO AO § 5º DO ART. 18 DA LEI 9.636/1998. REJEIÇÃO DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA. MULTA. CONHECIMENTO DO RECURSO. NÃO PROVIMENTO.” (Acórdão 7320/2013 – 2ª Câmara, Rel. Aroldo Cedraz, data da sessão 26/11/2013).

Ante o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE o presente PCA para determinar ao TJMS que: a) passe a exigir da  Associação dos Magistrados de Mato Grosso do Sul – AMAMSUL o rateio das despesas com manutenção, conservação e vigilância do prédio, nos moldes determinados no art. 13, VII, do Decreto nº 3.725/2001; e b) verifique a existência de possível competitividade e, em caso afirmativo, proceda à realização de licitação para a cessão do espaço.

É como voto.

Brasília/DF, data registrada no sistema.

Ministro Luiz Philippe Vieira de Mello Filho

Conselheiro Relator