PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DO ESTADO DE PERNAMBUCO. RESOLUÇÃO 289/2017. PROCEDIMENTOS INVESTIGATÓRIOS E DISCIPLINARES. SIGILO. PRÉVIO ESTABELECIMENTO. NULIDADE. PUBLICIDADE. REGRA GERAL. MITIGAÇÃO. SITUAÇÕES EXCEPCIONAIS E JUSTIFICADAS. EXISTÊNCIA DE PROCEDIMENTOS CONTRA AGENTES PÚBLICOS. NEGATIVA DE INFORMAÇÕES. IMPOSSIBILIDADE.

1. Procedimento de Controle Administrativo no qual foram questionados dispositivos de ato de Tribunal que impõem sigilo em procedimentos investigatórios e disciplinares, bem como a decisão que indeferiu pedido de informações sobre processo administrativo disciplinar contra magistrada.

2. Na atual ordem constitucional, a publicidade de atos oficiais é um direito fundamental e não são admitidos retrocessos. Não há espaço para invocar legislação em franco conflito com os princípios constitucionais em vigor, tal como se extrai do disposto no artigo 54 da LOMAN, para restringir a transparência de atos oficiais ou o acesso à informação.

3. O prévio estabelecimento de sigilo em todos os procedimentos disciplinares instaurados pelo Tribunal depõe contra o princípio da publicidade, regra geral que somente pode ser mitigada em situações excepcionais e justificadas.

4. No julgamento da CONS 0004708-06.2012.2.00.0000 o Plenário do CNJ reafirmou a necessidade de observância da publicidade nas investigações preliminares, podendo o responsável pela apuração impor o caráter sigiloso, na existência de motivos para tanto. Diante disso, há que se reconhecer a nulidade de dispositivos de portaria que, de antemão, impõe a tramitação sigilosa de procedimentos investigatórios e disciplinares instaurados pelo Tribunal.

5. É defeso ao Tribunal suscitar o disposto no artigo 54 da LOMAN para negar informações sobre a existência de procedimentos investigativos ou disciplinares instaurados contra agentes públicos. Ainda que presentes os requisitos para imposição de sigilo, a restrição não pode ser confundida com a tramitação oculta.

6. Informar ao cidadão que determinado magistrado ou servidor foi, ou é, submetido a procedimento investigatório ou disciplinar, não fere o sigilo da tramitação, porém o acesso aos autos e a documentos e decisões pode ser limitado às partes e procuradores, na forma da legislação de regência.

O Conselho, por unanimidade, julgou parcialmente procedente o pedido para: a) declarar a nulidade dos seguintes dispositivos da Resolução TRE/PE 289/2017: §2º do artigo 4º, artigo 7º; caput e parágrafo único do artigo 8º; artigo 15; parágrafo único do artigo 47 e caput do artigo 49 e b) determinar ao TRE/PE que se abstenha de negar informações sobre a existência de procedimentos investigativos e disciplinares instaurados contra magistrados e servidores, podendo restringir o acesso a documentos e decisões às partes e procuradores, na forma da lei, nos termos do voto da Relatora. Presidiu o julgamento a Ministra Rosa Weber. Plenário Virtual, 30 de junho de 2023. Votaram os Excelentíssimos Conselheiros Rosa Weber, Luis Felipe Salomão, Vieira de Mello Filho, Mauro Pereira Martins, Salise Sanchotene, Jane Granzoto, Richard Pae Kim, Giovanni Olsson, Sidney Madruga, João Paulo Schoucair, Marcos Vinícius Jardim Rodrigues, Marcello Terto, Mário Goulart Maia e Luiz Fernando Bandeira de Mello. Não votou o Excelentíssimo Conselheiro Marcio Luiz Freitas.

A SENHORA CONSELHEIRA JANE GRANZOTO (RELATORA): Trata-se de Procedimento de Controle Administrativo (PCA) proposto por Igor Almeida Calado em face do Tribunal Regional Eleitoral do Estado de Pernambuco (TRE/PE), no qual foram questionados dispositivos da Resolução TRE/PE 289, de 8 de maio de 2017, bem como a decisão que indeferiu pedido de informações sobre procedimento disciplinar contra magistrada.

Aduziu que o TRE/PE editou a Resolução 289/2017 para regulamentar o trâmite de procedimentos disciplinares contra magistrados e servidores no âmbito daquele Tribunal.

Destacou que a norma prevê, como regra, o sigilo das investigações e que a portaria de instauração dos procedimentos será publicada por extrato, com a divulgação de dados resumidos e somente com as iniciais dos nomes do magistrado ou servidor. Registrou que as sindicâncias tramitam em sigilo e que o TRE/PE negou o acesso a dados de procedimento disciplinar instaurado contra magistrada Andréa Calado da Cruz.

Sustentou que a conduta do Tribunal requerido depõe contra normas do Conselho Nacional de Justiça e da Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011).

Ao final, requereu a nulidade de dispositivos da Resolução o TRE/PE 289/2017 e que lhe fossem fornecidas as informações relativas à magistrada Andréa Calado da Cruz.

Os autos foram inicialmente autuados como Reclamação para Garantia das Decisões (RGD) e distribuídos a Presidência deste Conselho que, por sua vez, proferiu a decisão Id4885710, na qual determinou a conversão do feito em PCA e a livre distribuição entre os Conselheiros, tendo o feito foi distribuído à minha relatoria em 4 de outubro de 2022.

O Tribunal prestou informações no Id4925469 nas quais suscitou preliminar de ilegitimidade de parte. No mérito, afirmou que a Resolução TRE/PE e o indeferimento do pedido de informações estão em conformidade com as normas do Conselho Nacional de Justiça e a Lei de Acesso à Informação.

O requerente sustentou a nulidade de dispositivos da Resolução TRE/PE 289/2017 que estabelecem o sigilo na tramitação de procedimentos disciplinares contra magistrados e servidores daquele Tribunal. Além disso, foi questionada decisão que indeferiu o pedido de informações relacionadas a procedimento disciplinar contra a juíza Andréa Calado da Cruz.

Inicialmente deve ser afastada a preliminar de ilegitimidade ativa suscitada pelo TRE/PE.

O controle de legalidade propugnado nos autos incide sobre um ato normativo de efeitos gerais que, embora tenha sido editado para regulamentar o trâmite de procedimentos disciplinares contra magistrados e servidores, não está imune a questionamentos, dado o evidente interesse público. De igual forma, não pode ser afastado o interesse do requerente no exame da regularidade da decisão do TRE/PE que indeferiu pedido de informações por ele formulado.

No mérito, a pretensão deduzida nos autos comporta parcial acolhimento pelos motivos a seguir expostos.

Com efeito, o requerente se insurgiu contra dispositivos da Resolução TRE/PE 289/2017, a saber:

Art. 4º Havendo notícia de irregularidade sem a certeza da autoria e dos fatos ou atos, a autoridade competente determinará, mediante portaria, a instauração de investigação preliminar a fim de coletar elementos para verificar o cabimento da instauração de sindicância ou processo administrativo disciplinar.

§ 2º O procedimento tem caráter sigiloso, não obedecendo ao princípio do contraditório e da ampla defesa e não resulta na aplicação de qualquer penalidade.

Art. 7º As portarias de instauração da investigação preliminar e da comissão disciplinar serão publicadas por extrato, no Diário da Justiça Eletrônico (DJE), contendo a divulgação dos dados resumidos da instauração e somente as iniciais do magistrado ou servidor que estiver na condição de acusado.

Art. 8º As portarias de instauração da investigação preliminar e da comissão disciplinar deverão ser formalizadas no Sistema Eletrônico de Informação (SEI) pela autoridade competente, no caso de investigação preliminar, ou pelo presidente da comissão, nos casos de sindicância ou PAD, selecionando o tipo de processo e assunto específicos, com o nível de acesso sigiloso.

Parágrafo único. Todos os documentos pertinentes ao procedimento acima referido deverão ser inseridos no sistema com nível de acesso sigiloso.

Art. 15. A sindicância será iniciada com a expedição de portaria pela autoridade competente e será processada em segredo de justiça.

Art. 47. Fica vedado o envio de documentos e processos digitais relativos a comissões disciplinares às unidades de lotação dos servidores que integram as comissões, os quais deverão tramitar apenas no procedimento específico já iniciado no SEI.

Parágrafo único. Os documentos digitais relativos a comissões disciplinares deverão ser criados com o nível de acesso sigiloso.

Art. 49. As diligências solicitadas pelas comissões disciplinares deverão ser encaminhados ao setor requisitado por meio do SEI, com o nível de acesso “sigiloso”.

Nota-se que o inconformismo do requerente direcionado a artigos da Resolução TRE/PE 289/2017 que, em suma, determinam como regra geral a tramitação sigilosa de procedimentos disciplinares.

Conquanto o artigo 54, da Lei Orgânica da Magistratura Nacional (LOMAN) estabeleça o caráter sigiloso para o processo e julgamento de representações e reclamações contra magistrados, é forçoso reconhecer que esta disciplina não está alinhada com a atual ordem constitucional.

De fato, a edição da LOMAN ocorreu sob o regime de exceção, no qual princípios constitucionais hoje considerados inegociáveis, tal como a publicidade dos atos oficiais, eram relativizados. Em razão disso, naquela época, foi admitida a tramitação sigilosa de processos e julgamentos secretos, situações que impediam qualquer tipo de controle.

Felizmente, com a promulgação da Constituição Federal de 1988, houve um movimento disruptivo com o regime anterior. Os direitos e garantias constitucionais foram alçados ao patamar de cláusulas pétreas e o interesse público juntamente com o devido processo legal passaram a nortear a conduta da Administração de modo que, em relação à publicidade dos atos oficiais, a regra geral passou ser a ampla divulgação.

A era de tramitação secreta de processos e de julgamentos com portas fechadas sem justificativas ficou no passado. O sigilo não foi eliminado, porém, somente passou a ser admitido em hipóteses excepcionalíssimas, porquanto o inciso LX, do artigo 5º, da Constituição Federal[1] é claro ao estabelecer a regra da publicidade dos atos processuais (sem diferenciar entre a seara judicial e administrativa), afastada apenas quando a defesa da intimidade das partes ou o interesse público o exigirem.

Nesse diapasão, a Emenda Constitucional 45/2004 deu nova redação ao inciso IX, do artigo 93, da Carta Magna[2] para instituir, sob pena de nulidade, os julgamentos públicos nos órgãos do Poder Judiciário e a fundamentação de todas as decisões. O citado dispositivo prevê que a lei pode limitar a presença às partes e a seus advogados em determinados atos, desde que a preservação do direito a intimidade do interessado no sigilo não prejudique o interesse público à informação.

Em compasso com a evolução do pensamento acerca do tema, inaugurada com a promulgação da Constituição Federal de 1988 e reafirmada com a Emenda Constitucional 45/2004, merece destacar a edição da Lei de Acesso à Informação (Lei 12.257, de 11 de novembro de 2011). Tal norma, ao regulamentar o acesso aos atos oficiais, evidenciou opção pela supremacia do interesse público no ordenamento jurídico pátrio, ao estabelecer as seguintes diretrizes em seu artigo 3º:

Art. 3º Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes:

II - divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações;

III - utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação;

IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública;

Perceba-se que, após a promulgação da Constituição Federal em 1988, a conduta dos agentes públicos passou a ser pautada pela transparência e satisfação dos interesses da coletividade. Na atual ordem, a publicidade dos atos administrativos é princípio basilar do Estado Democrático de Direito, estando no patamar dos direitos fundamentais do cidadão e, por consequência, protegido pelo efeito cliquet.

Diante disso, em relação à publicidade de atos oficiais, o retrocesso é vedado. Não há espaço para invocação de legislação em conflito com os princípios constitucionais em vigor para restringir a transparência de atos oficiais ou o acesso à informação, tal como se extrai do disposto no artigo 54 da LOMAN.

Cumpre anotar que, ao examinar Consulta relacionada ao sigilo na primeira fase da apuração de possível falta funcional praticada por magistrado, o Plenário do Conselho Nacional de Justiça decidiu, com efeito normativo geral, que a regra deve ser a publicidade, a qual pode ser afastada em situações excepcionais na presença de justo motivo.

A título de reforço argumentativo, peço vênia para transcrever a ementa do acórdão proferido no julgamento da Consulta 0004708-06.2012.2.00.0000:

CONSULTA. INVESTIGAÇÃO PRELIMINAR. PUBLICIDADE ATOS. RESOLUÇÃO 135/CNJ. ENTENDIMENTO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONSULTA RESPONDIDA. I – Consulta formulada pela Corregedoria Geral da Justiça do Estado de Sergipe na qual pretende manifestação do CNJ sobre a necessidade de se aplicar ou não o sigilo durante a primeira fase do procedimento para apuração de possível infração funcional de magistrado. II – Registre-se que recentemente, em sessão administrativa, o Supremo Tribunal Federal adotou nova posição quanto ao sigilo nas investigações, decidindo que os inquéritos em tramitação e os que forem doravante autuados consignarão o nome completo do investigado e não mais somente as iniciais. III – Tal entendimento se coaduna com a regra inserta no art. 20, caput, da Resolução 135/CNJ dispõe que “o julgamento do processo administrativo disciplinar será realizado em sessão pública e serão fundamentadas todas as decisões, inclusive as interlocutórias”. IV – A Constituição Federal em seu art. 93, inciso IX, estabelece que “todos os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário serão públicos, e fundamentadas todas as decisões, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar a presença, em determinados atos, às próprias partes e a seus advogados, ou somente a estes, em casos nos quais a preservação do direito à intimidade do interessado no sigilo não prejudique o interesse público à informação”. V – É facultado ao Corregedor ou ao órgão encarregado da investigação a atribuição de caráter sigiloso com o intuito de preservar a própria investigação, resguardar a intimidade das pessoas ou quando existente motivo justificado para tanto. VI – Consulta respondida. (CNJ - CONS - Consulta - 0004708-06.2012.2.00.0000 - Rel. JOSÉ LUCIO MUNHOZ - 172ª Sessão Ordinária - julgado em 27/06/2013)

Em face do precedente acima transcrito, é inadmissível que procedimentos investigatórios sejam, automaticamente, gravados pelo sigilo na tramitação e nos documentos, bem como que os investigados sequer tenham os nomes divulgados, tal como estabelece o §2º do artigo 4º, artigo 7º; caput e parágrafo único do artigo 8º; parágrafo único do artigo 47 e caput do artigo 49, todos da Resolução TRE/PE 289/2017. Essas medidas depõem contra a transparência exigida no serviço público, porquanto permitem que apurações preliminares fiquem ocultas e livres de fiscalização.

É de reconhecer que os dispositivos impugnados na inicial se opõem à regra da publicidade dos atos oficiais, pois o prévio estabelecimento do sigilo em procedimentos investigatórios e sindicâncias não subtrai do relator a prerrogativa de avaliar a necessidade de restrição de acesso aos autos.

A ausência de divulgação de nomes de investigados resulta na criação de procedimentos investigatórios secretos que podem ser instaurados e decididos sem que órgãos de controle e a sociedade ao menos saibam quem é, ou era parte no procedimento investigatório ou disciplinar, situação completamente divorciada dos princípios constitucionais.

De igual forma, o artigo 15 da Resolução TRE/PE 289/87 está em manifesto descompasso com o princípio da publicidade ao estabelecer, como regra, o segredo de justiça para as sindicâncias.

Nesse contexto, há que de declarar a nulidade dos seguintes dispositivos da Resolução TRE/PE 289/2017: §2º do artigo 4º, artigo 7º; caput e parágrafo único do artigo 8º; artigo 15; parágrafo único do artigo 47 e caput do artigo 49. Estes dispositivos subvertem a ordem constitucional ao, de antemão, impor o sigilo na instauração e tramitação de investigações preliminares e sindicâncias no âmbito do Tribunal requerido, medidas que colide com a publicidade e transparência dos atos oficiais.

Outro aspecto destacado pelo requerente na inicial foi a negativa do TRE/PE em fornecer informações relacionadas a eventuais procedimentos investigatórios ou disciplinares instaurados contra a magistrada Andréa Calado da Cruz.

Conforme acima ressaltado, na ordem constitucional pós 1988, o sigilo na tramitação de procedimentos investigativos e disciplinares é admitido em caráter extraordinário, desde que sejam apresentadas justificativas plausíveis para tanto. Contudo, sonegar informações sobre a existência ou não de procedimentos investigatórios ou disciplinares, tal como fez o TRE/PE na situação narrada na inicial, é inadmissível.

Ainda que presentes os requisitos legais e constitucionais para imposição do sigilo, o interesse público exige que a sociedade e os órgãos de controle, no mínimo, saibam se o agente público foi ou é investigado, uma vez que a restrição não pode ser confundida com tramitação oculta.

É certo que o acesso à informação não é absoluto, conforme previsto pela Constituição Federal e pela Lei 12.257/2011. Entretanto, é defeso ao Tribunais invocar o disposto no artigo 54 da LOMAN que, frise-se, não está alinhado aos princípios da Constituição Federal de 1988, para deixar procedimentos investigativos ou disciplinares instaurados contra agentes públicos, livres de fiscalização.

Informar ao cidadão que determinado magistrado ou servidor foi, ou é, submetido a procedimento investigatório ou disciplinar, não fere o sigilo da tramitação, porém o acesso aos autos pode ser limitado às partes e procuradores, na forma da legislação de regência.

a) declarar a nulidade dos seguintes dispositivos da Resolução TRE/PE 289/2017: §2º do artigo 4º, artigo 7º; caput e parágrafo único do artigo 8º; artigo 15; parágrafo único do artigo 47 e caput do artigo 49;

b) determinar ao TRE/PE que se abstenha de negar informações sobre a existência de procedimentos investigativos e disciplinares instaurados contra magistrados e servidores, podendo restringir o acesso a documentos e decisões às partes e procuradores, na forma da lei.

Intimem-se as partes. Após, arquivem-se os autos independentemente de nova conclusão.

[1] Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

[...]

LX - a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem;

[2] Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, disporá sobre o Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princípios:

[...]

IX todos os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário serão públicos, e fundamentadas todas as decisões, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar a presença, em determinados atos, às próprias partes e a seus advogados, ou somente a estes, em casos nos quais a preservação do direito à intimidade do interessado no sigilo não prejudique o interesse público à informação;

Autos:	PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO - 0006453-69.2022.2.00.0000
Requerente:	IGOR ALMEIDA CALADO
Requerido:	TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DE PERNAMBUCO - TRE-PE

Autos:	PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO - 0006453-69.2022.2.00.0000
Requerente:	IGOR ALMEIDA CALADO
Requerido:	TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DE PERNAMBUCO - TRE-PE

Autos:	PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO - 0006453-69.2022.2.00.0000
Requerente:	IGOR ALMEIDA CALADO
Requerido:	TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DE PERNAMBUCO - TRE-PE