SEI/CNJ - 1815091

Timbre

Poder Judiciário

Conselho Nacional de Justiça

Trata-se de processo administrativo que tem por objeto a contratação do Instituto dos Auditores Internos do Brasil, para ministrar, na modalidade presencial, in company, o curso Novo modelo das três linhas, com carga horaria total de 8 horas, a realizar-se nos dias 18 e 19 de abril (1ª turma) e 02 e 03 de maio de 2024 (2ª turma), sendo a carga horária, somadas as turmas, de 16 horas.

2. No entender da Seção de Educação Corporativa (Seduc), a contratação pretendida seria por inexigibilidade de licitação, nos termos do art. 74, III, "f", da Lei n. 14.133/2021, a nova lei de licitações e contratos (NLLC).Os autos estão instruídos com as seguintes peças processuais mais relevantes:

b) Despacho n. 1814575, da Seção de Planejamento Orçamentário (Sepor), inidcando que há disponibilidade orçamentária para a contratação, sendo emitido o pré-empenho n. 1814568;

3. Consigne-se, desde já, que a análise declinada no presente parecer limita-se aos aspectos estritamente jurídicos e de regularidade formal do procedimento licitatório em causa. Portanto, não são objeto desta manifestação jurídica juízos de conveniência e oportunidade das autoridades competentes sobre a definição do objeto e da melhor maneira de atender à necessidade pública, bem como a revisão e conferência de cálculos, fórmulas ou indicadores, tabelas, técnicas de avaliação ou de medição, aspectos alheios às atribuições e conhecimentos técnicos da função de assessoramento jurídico.

3.1. Ainda em caráter preambular, convém registrar que não foi adotado nos autos o Parecer Referencial n. 01/2019-AJU/DG/CNJ (arquivo SEI 0801055), referente à contratação, por inexigibilidade de licitação, de instrutores para cursos de capacitação pessoal, tendo em vista a sugestão da Assessoria Jurídica de suspensão de sua utilização até a atualização do referido parecer em conformidade com as disposições da Lei n. 14.133/2021 (Parecer AJU 1444800).

4. A presente solicitação de contratação direta via inexigibilidade de licitação está fundamentada no artigo 74, inciso III, alínea "f", da NLLC, que dispõe:

Art. 74. É inexigível a licitação quando inviável a competição, em especial nos casos de:

I - aquisição de materiais, de equipamentos ou de gêneros ou contratação de serviços que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivos;

II - contratação de profissional do setor artístico, diretamente ou por meio de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública;

III - contratação dos seguintes serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação:

c) assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias;

4.1. No artigo 72 da NLLC estão arrolados os documentos indispensáveis à instrução da contratação direta dos eventos externos de treinamento e aperfeiçoamento de pessoal:

Art. 72. O processo de contratação direta, que compreende os casos de inexigibilidade e de dispensa de licitação, deverá ser instruído com os seguintes documentos:

I - documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo;

II - estimativa de despesa, que deverá ser calculada na forma estabelecida no art. 23 desta Lei;

III - parecer jurídico e pareceres técnicos, se for o caso, que demonstrem o atendimento dos requisitos exigidos;

IV - demonstração da compatibilidade da previsão de recursos orçamentários com o compromisso a ser assumido;

V - comprovação de que o contratado preenche os requisitos de habilitação e qualificação mínima necessária;

Parágrafo único. O ato que autoriza a contratação direta ou o extrato decorrente do contrato deverá ser divulgado e mantido à disposição do público em sítio eletrônico oficial.

4.2. Quanto aos documentos arrolados no inciso I, é necessário que os autos sejam instruídos com o documento de oficialização de demanda (DOD) - que indica a necessidade da unidade demandante da ação de treinamento ou aperfeiçoamento - e, se for o caso, com o estudo técnico preliminar e termo de referência, que devem conter as informações, tão completas quanto possível, da necessidade pública a ser atendida.

4.3. Ainda, o inciso I indica que, se for o caso, os autos devem ser instruídos com o estudo técnico preliminar e o termo de referência, os quais devem conter as informações, tão completas quanto possível, da necessidade pública a ser atendida. Desse modo, verifica-se que a unidade responsável pela contratação providenciou a elaboração do Termo de Referência (1812371), o qual contém informações sobre a ação de capacitação, a justificativa para a contratação, os objetivos gerais e específicos, o cronograma de implementação, instrutora sugerida e justificativa técnica quanto ao enquadramento em hipótese de inexigibilidade de licitação, valor da contratação e análise de compatibilidade do preço, nos termos da proposta da pretensa contratada (arquivo SEI 1801200). O documento contém, ainda, as obrigações das partes, os critérios para aceite e pagamento pelos serviços e, por fim, a análise de riscos da contratação. Quanto à não elaboração dos estudos técnicos preliminares, entende-se que, apesar de o documento não ser obrigatório, já que a lei indica sua presença nos processos de contratação direta "se for o caso", sugere-se que haja manifestação da unidade demandante que contemple a justificativa pela não elaboração do documento no presente caso.

4.4. Quanto à estimativa da despesa (inciso II), embora conste do TR que o "valor negociado para o CNJ está abaixo do valor médio da hora-aula por pessoa cobrado pela instituição em eventos similares, em relação a outros órgãos públicos", algumas observações são necessárias para reflexão da Administração.

4.4.1. Em primeiro lugar, ressalta-se a circunstância de a proposta da pretensa contratada (1801200) exigir o pagamento de uma taxa de R$ 250,00 (duzentos e cinquenta reais) por participante do curso que não seja associado ao IIA. A proposta dispõe que "(...) todos os serviços oferecidos pelo IIA Brasil são exclusivos aos seus associados. Caso os participantes não sejam associados ao IIA Brasil, será acrescentado o valor da associação (R$ 250,00) por participante." E, ainda, que "Participações no curso: Somente associados adimplentes na data de realização do treinamento poderão participar da aula."

4.4.2. Assim, dado os termos da proposta, servidores que não tenham interesse em se associar teriam de fazê-lo se quiserem participar do curso. Não obstante, embora compulsória a associação, verifica-se que essa é requisito tanto para a participação de servidores da Administração Pública quanto para particulares. Ademais, entende-se que a cobrança da mencionada taxa pela associação dos servidores ao IIA Brasil poderá reverter em acesso e participação em outras atividades da entidade, as quais poderão repercutir positivamente no exercício de suas atribuições funcionais.

4.4.3. Outro aspecto importante refere-se ao valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais) constante da proposta e relativo à modalidade presencial do curso. Salvo melhor juízo, o valor refere-se tão somente à presença física do instrutor nas instalações do CNJ, para ministrar o curso cujo valor por participante, nos termos da proposta, seria de R$ 990,00 (novecentos e noventa reais) mais R$ 250,00 (duzentos e cinquenta reais) a título de taxa de associação.

4.4.4. Vale dizer, que a empresa não detalhou ou justificou os custos da referida rubrica. Considerando que serão utilizadas as instalações e equipamentos CNJ, e ainda à possibilidade de realização do curso na modalidade à distância e ao vivo, como consta do documento n. 1811628, torna conveniente a reflexão da Administração sobre eventual solicitação de esclarecimentos à empresa quanto à rubrica, com a proposta de sua exclusão ou a realização do curso na modalidade à distância.

4.4.5. Ademais, por conta dos aspectos precedentes, verifica-se que as notas de empenho apresentadas pelo IIA para comprovar que os preços da proposta estão em conformidade com os praticados em contratações semelhantes de objetos de mesma natureza não são plenamente válidas para essa finalidade no caso concreto. Isso porque, embora a temática do curso seja a mesma, a modalidade de ministração do curso é diferente, tanto que a proposta do IIA prevê a despesa adicional de R$ 10.000,00 sob a rubrica de "presencial" do instrutor.

4.4.6. Por essa razão, sugere-se a revisão dos cálculos apresentados no TR para fundamentar a vantajosidade da contratação, dado que ao valor de R$ 990,00 relativos ao conteúdo do curso, deverão ser somados os valores da rubrica "presencial". Além disso, importa observar que o valor da hora-aula do curso pretendido, por participante, somente resulta inferior ao valor das notas de empenho apresentadas em razão da divisão do valor total, por participante, pela carga horária de 16 horas. Verifica-se, no entanto, que a carga horária do curso, por turma, será de 8 horas, conforme consta da proposta. Ou seja, a carga horária aproveitável pelos servidores, individualmente falando, será de 8 horas.

4.4.7. Não obstante, menciona-se que o art. 23, § 4º, da Lei n. 14.133/2021, possibilita que “nas contratações diretas por inexigibilidade ou por dispensa, quando não for possível estimar o valor do objeto na forma estabelecida nos §§ 1º, 2º e 3º deste artigo, o contratado deverá comprovar previamente que os preços estão em conformidade com os praticados em contratações semelhantes de objetos de mesma natureza, por meio da apresentação de notas fiscais emitidas para outros contratantes no período de até 1 (um) ano anterior à data da contratação pela Administração, ou por outro meio idôneo”. Assim, sugere-se que sejam obtidos elementos que indiquem que os valores cobrados para capacitações "in company", isto é, quanto à rubrica "presencial", da pretensa contratada são compatíveis com os valores que estão sendo cobrados do CNJ.

4.5. Prosseguindo na análise, quanto ao parecer técnico que demonstre o atendimento dos requisitos necessários (inciso III), embora o artigo 74, inciso III, da nova lei de licitações não traga a exigência do requisito de singularidade previsto no artigo 25, II, da Lei n. 8.666/1993, há, na doutrina e na jurisprudência, a compreensão de que tal requisito continua a ser indispensável para a contratação por inexigibilidade de "serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual com profissionais ou empresas de notória especialização" [1]. Sob essa perspectiva, é possível inferir o requisito da singularidade das informações contidas em documentos juntados pela unidade demandante, sem prejuízo de eventual reforço argumentativo que a referida unidade entenda necessário. Assim, por exemplo, colhe-se do TR:

Quanto à singularidade do evento, primeiramente, é importante destacar que o curso em análise não é um treinamento convencional, com muitas opções qualificadas no mercado. Ademais, será a primeira vez que o Conselho Nacional de Justiça oferta uma ação educacional in company voltada para o tema. Realizar uma ação de capacitação com espaço para discussões oferece uma abordagem altamente eficaz para o aprendizado, pois permite aos participantes aplicar conceitos teóricos em situações práticas do CNJ.

No que tange ao nosso tema, o artigo 74 do Estatuto das Licitações versa que é inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:

§ 3º Para fins do disposto no inciso III do caput deste artigo, considera-se de notória especialização o profissional ou a empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiência, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica ou outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e reconhecidamente adequado à plena satisfação do objeto do contrato.

Trata-se de contratação com inviabilidade de seleção de proposta mais vantajosa através de critérios objetivos, consistentes no esforço humano, de difícil comparação.

Aliás, a Corte de Contas Federal assentou entendimento na Súmula nº 39 quanto à singularidade do objeto, in verbis:

“A inexigibilidade de licitação para a contratação de serviços técnicos com pessoas físicas ou jurídicas de notória especialização somente é cabível quando se tratar de serviço de natureza singular, capaz de exigir, na seleção do executor de confiança, grau de subjetividade insuscetível de ser medido pelos critérios objetivos de qualificação inerentes ao processo de licitação, nos termos do art. 25, inciso II, da Lei nº 8.666/1993.”

O professor Wagner Martins de Morais é instrutor do IIA Brasil desde 2017, tendo ministrado cursos de auditoria e gestão de riscos em entidades públicas e privadas:

4.5.1. Desse modo, entende-se que, do ponto de vista jurídico, a contratação pode ser realizada com fundamento no art. 74, inciso III, alínea f, o qual prevê que a licitação será inexigível para a contratação de serviços técnicos especializados, in casu, serviço de treinamento e de aperfeiçoamento de pessoal, de natureza predominantemente intelectual com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação. Nos termos do § 4º do art. 74, considera-se de notória especialização o profissional ou a empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiência, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica ou outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e reconhecidamente adequado à plena satisfação do objeto do contrato.

4.6. Quanto à exigência de comprovação da qualificação mínima necessária à contratação (art. 72, inciso V, da NLLC), o TR contém manifestação da unidade demandante sobre os predicados do instrutor indicado para ministrar a capacitação, havendo juntado o respectivo curriculum vitae (1811640):

Wagner Martins de Morais: Graduado em Direito pela UnB e em Engenharia Mecânica pela UFPE. Trabalhou na Alcoa como engenheiro de 1995 a 1997. Ingressou no serviço público como Analista de Finanças e Controle na Secretaria Federal de Controle Interno em 1998. É Auditor Federal de Controle Externo no TCU desde 1999, onde exerceu diversas funções, entre elas a de Secretário de Auditoria Interna. É instrutor do IIA Brasil desde 2017, tendo ministrado cursos de auditoria e gestão de riscos em entidades públicas e privadas. Possui as certificações CIA (Certified Internal Auditor), CRMA (Certification in Risk Management Assurance), CGAP (Certified Government Auditing Professional) e CCSA (Certification in Control Self Assessment), todas emitidas pelo The IIA - The Institute of Internal Auditors. Aprovado na Certificação COSO Enterprise Risk Mangement Certificate Program 2018, com base em programa elaborado pela Association of International Certified Professional Accountants (AICPA) e com a certificação emitida pelo Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO). Certificado pelo CIPFA (The Chartered Institute of Public Finance & Accountancy) em IPSAS (International Public Sector Accounting Standards)”.

4.6.6. Outrossim, a fim de demonstrar a qualificação jurídica da pretensa contratada (inciso V), a Seduc juntou ao processo o Estatuto Social do Instituto dos Auditores Internos do Brasil, inscrito no CNPJ de n. 62.070.115/0001-00 (1811633); para comprovar a qualificação fiscal, social e trabalhista, a Seduc realizou a juntada da documentação constante dos arquivos SEI 1811622 e 1811623. Verificou-se que não foi juntada documentação indicativa de que foram realizadas consultas ao Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS), Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa, Cadastro Nacional de Empresas Punidas (CNEP), juntando-se a documentação comprobatória correspondente. Por outro lado, registra-se que foi juntada a certidão do Cadastro Informativo dos Créditos não Quitados de Órgãos e Entidades Estaduais (CADIN) - 1812123. Além disso, verifica-se que algumas certidões já estarão vencidas quando da contratação (em que pese estivessem válidas na data da pesquisa, como a do FGTS, por exemplo), sendo recomendado que, anteriormente à formalização da contratação, seja realizada nova consulta e juntada a documentação comprobatória, a fim de atestar a manutenção de aptidão da empresa para ser contratada pela Administração Pública, em atendimento ao art. 91, §4º, da Lei n. 14.133/2021.

4.7. Quanto à razão de escolha da pretensa contratada (inciso VI), entende-se que o processo contém elementos, salvo o disposto no item 4.4 (e subitens), que demonstram a necessidade da Administração, conforme justificativa constante do Termo de Referência, bem como houve demonstração de que a empresa preenche as condições de habilitação e de qualificação mínimas necessárias.

4.8. Quanto à compatibilidade da previsão de recursos orçamentários com o compromisso a ser assumido (inciso IV), a Seção de Planejamento Orçamentário (Sepor) indicou que “há disponibilidade orçamentária, proveniente do Programa de Trabalho 02.032.0033.21BH.0001 - Controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário, do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes e Gestão de Políticas Judiciárias e do Plano Orçamentário Capacitação de Pessoas do Conselho Nacional de Justiça, tendo sido emitido o Pré-Empenho nº 55/2024 (1814568).”, conforme Despacho 1814575.

5. Quanto à formalização da contratação, entende-se que cabe à unidade demandante, com base em uma análise de riscos, avaliar e indicar a substituição do contrato pela Nota de Empenho ou outro instrumento equivalente, em consonância com a decisão da Diretoria-Geral no Despacho 1589472:

5. Relativamente à substituição, ou não, do instrumento de contrato por outro instrumento equivalente para as futuras contratações, cujo valor seja inferior aos limites para a dispensa de licitação em razão do valor (art. 75, incisos I e II), a decisão a ser tomada deve ser guiada sob a ótica do risco, ou seja, avaliar em cada caso concreto o risco de o contrato ser substituído por outro instrumento hábil, tendo em vista que, mesmo nos casos que a lei faculta a substituição, não se trata de obrigação, cabendo à unidade demandante da contratação avaliar os riscos de assim proceder em cada caso.

5.1. Assim, caso haja decisão pela substituição do contrato por documento equivalente, ressalta-se que este deverá conter, no que couber, os elementos constantes no art. 92 da Lei n. 14.133/2021, veja-se:

Art. 95. O instrumento de contrato é obrigatório, salvo nas seguintes hipóteses, em que a Administração poderá substituí-lo por outro instrumento hábil, como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço:

II - compras com entrega imediata e integral dos bens adquiridos e dos quais não resultem obrigações futuras, inclusive quanto a assistência técnica, independentemente de seu valor.

§ 1º Às hipóteses de substituição do instrumento de contrato, aplica-se, no que couber, o disposto no art. 92 desta Lei.

5.2. Desse modo, conforme conclusão contida no Parecer AJU 1487906, a nota de empenho ou instrumento substituto deverá conter as informações sobre a contratação contemplando, por exemplo, além dos prazos de vigência e execução, o objeto e suas especificações, as obrigações gerais e sanções previstas para a hipótese de mora e inadimplemento.

5.3. Assim, considerando-se que o Termo de Referência é o documento que subsidia a contratação, sugere-se que a versão final seja aprovada pela autoridade competente, bem como que a versão aprovada seja encaminhada à pretensa contratada, para conhecimento e anuência aos termos da contratação, previamente à sua formalização.

6. Por fim, indica-se que, realizada a instrução com a documentação prevista no art. 72 da Lei n. 14.133/2021, e realizados os ajustes e saneamentos propostos neste parecer, especialmente o item 4.4 e subitens, o processo deve ser encaminhado à apreciação da Diretoria-Geral para análise da demanda e autorização da contratação direta, conforme ficou decidido no Despacho DG 1589359.

6.1. Importante ressaltar que, conforme o parágrafo único do artigo 72, o ato que autoriza a contratação direta ou o extrato decorrente do contrato deverá ser divulgado e mantido à disposição do público em sítio eletrônico oficial (Portal Nacional de Contratações Públicas), cuja publicação deverá ocorrer no prazo de 10 dias úteis, a contar da formalização da contratação, conforme art. 94, inciso II, da NLLC.

7. Diante do exposto, ressalvadas as orientações dos itens 4.3, 4.4 (e subitens), 4.6.1, 5 e 5.3 deste opinativo, opina-se pela possibilidade de contratação direta do Instituto dos Auditores Internos do Brasil, inscrito no CNPJ de n. 62.070.115/0001-00, para a realização do Curso Novo Modelo das Três Linhas, na modalidade in company, a ser ministrado pelo instrutor Wagner Martins de Morais, integrante do corpo técnico da empresa, com fundamento no art. 74, inciso III, alínea "f", da Lei n. 14.133/202, em conformidade com o Termo de Referência e a proposta da empresa,

8. Por fim, considerando-se a aplicabilidade da Lei n. 14.133/2021, e com vistas à adoção de cautelas para a adequada instrução processual e realização da contratação pretendida com segurança jurídica para a Administração, preencheu-se a lista de verificação provisória de regularidade da instrução processual (arquivo SEI 1820315), sem prejuízo de que outra lista seja futuramente proposta e adotada.

À Secretaria de Gestão de Pessoas, com vistas à Seção de Educação Corporativa,

Estou de acordo com os termos do presente parecer. Encaminho os autos à consideração de Vossa Senhoria.

Documento assinado eletronicamente por ANA LUIZA GAMA LIMA DE ARAÚJO, ASSESSORA-CHEFE - ASSESSORIA JURÍDICA, em 08/04/2024, às 19:17, conforme art. 1º, §2º, III, "b", da Lei 11.419/2006.

Documento assinado eletronicamente por RODRIGO MORAES GODOY, COORDENADOR - COORDENADORIA DE ANÁLISE JURÍDICA DE LICITAÇÕES E CONTRATOS, em 08/04/2024, às 19:19, conforme art. 1º, §2º, III, "b", da Lei 11.419/2006.

A autenticidade do documento pode ser conferida no portal do CNJ informando o código verificador 1815091 e o código CRC D66FD4EC.